北宋建立后，为革五代藩镇割据之弊，宋太祖、宋太宗采取了一系列加强中央集权的措施，将地方的兵权、财权和司法权收归中央。

其中，关于财政集权的措施，择其要而言之主要有以下几个步骤：首先是将地方应有开支外的钱物，一并送至京师。其次，中央派出官吏到地方进行监督。再次，建立账籍制度，地方收支须报三司审核。这些措施，使全国财政统归于中央三司管理体制之下。

自北宋初至神宗初年，一直施行的是这种，统归于中央三司的高度集权的、中央财经管理体制。这种高度集权的财经管理体制，虽在革除五代藩镇割据之弊上，起到了重要的作用，但同时也给国家财政职能的正常发挥，带来了诸多的问题。

其中最为突出的表现就是三司所统辖事务之繁杂，给财政的监督和管理带来诸多的不便。此外，这种高度集权的中央财经管理体制下，全国财政统于三司，宰相基本无权参与财政事务的管理。

这种分权，使财政收入是否能够足以支撑战争消耗、政府开支等财政支出，二者之间关系并不能得到很好的协调。特别是仁宗时期，与西夏的长期战争巨额的军费支出，财政日渐匮乏，财政收入与支出的不协调问题更为突现。

范镇认为中书主民，枢密院主兵，三司主财彼此各不相知格局，造成三司取民之财过多、百姓日益窘困，为此应恢复冢宰制国用的古制，从而使宰执通晓兵民财利的大计，以实现量入制出减轻百姓负担的目的。

如范镇等人，倡导恢复冢宰制国用的先声，成为王安石变法时，宰执能够掌握部分财权，并设置朝廷封桩库的重要原因。北宋财政在太宗至真宗初年尚能做到用度自给，真宗后期开始出现入不敷出的端倪，而至仁宗之世财政匮乏之境日益严重。

据汪圣铎先生研究，北宋建国后的百余年的时间里，是北宋财政状况也是整个宋朝统治时期，最好的阶段，堪称北宋财政的全盛时期。然而在这样一个全盛时期，宋廷的财政危机却相伴而行且日渐显露。

宋太宗、宋真宗前期的财政，尚能做到如叶适所说的用度自给，而犹不闻以财为患，而真宗后期却逐渐呈现下滑趋势。仁宗即位后，连年的灾荒，财政赋入减少。英宗享国之日短，对于扭转仁宗末年的、财政匮乏的局面的作为不多，财政匮乏依旧延续。

故走出仁宗、英宗在位时期形成的财政匮乏局面，成为神宗即位后为政的当务之急。内藏库自北宋初年设置时就凸显出其内廷的特征，无论其钱物来源，还是其独特的财库管理体制，都呈现出皇帝私财的性质，同时它收入的强储备特征，使得其在国家财政运行中，扮演着其独有的角色。

明内藏库虽为天子别藏，却也承担着佐助三司，以应对国家不时之需的职责。内藏库在设置之后，历代皇帝通过借贷、赐予等不同形式来佐助三司经费。据董春林先生统计，内藏库有明确时间记载的支出共189次，其中真宗、仁宗朝108次，最为频繁。

虽然真宗、仁宗朝多是采取借贷给计司的形式，但多是有借无还，计司财计已捉襟见肘并无力偿还，故这些借贷多被皇帝予以蠲免以显示皇恩浩荡。

这种有出无入的借贷，加上频繁地支用，使得内藏库支出总量大幅提升，特别是仁宗后期宋夏战争爆发后，内藏库每年需要支付300万两应对军需。

神宗即位后，为弥补内藏库的亏空，采取了诸多措施。措施包括：一是内藏赋入的定额化。将每年应纳入内藏库钱物的数额固定化。二是对内藏库的支用进行规范化管理。前文已述，真宗、仁宗时内藏对三司的佐助多是采取借贷形式，但事后却多被皇帝予以蠲免。

而神宗即位后，对内藏库支出进行规范化管理，更多采取的是真实的借贷，借贷时多附有偿还方案。内藏库赋入的定额化和支出管理的规范化，一方面扭转了内藏库日益亏空的局面，使得内藏库库务充盈，但同时也给国家财政管理带来新的问题。

其问题之一是赋入的定额化，使得一部分原来直接输入内藏库的钱物窠名，不再直接输入内藏库，而是先输入左藏库再转入内藏，这就导致这些钱物窠名，不再具有原来所具有的皇帝私财的性质，转运使截留以及地方挪用的事情时有发生，以致后来干脆将金银坑冶之利的三成许，转运使截留使用，这与宋廷财政上的中央集权背道而驰。

问题之二是内藏库支出管理的规范化，特别是借贷偿还的实质化，使得本已捉襟见肘的三司在向内藏借贷时，不得不确实考虑日后的偿还，实质上也使三司在面对不时之需时，失去了强有力的后盾，迫使三司去寻求新的后盾以应对不时之需。

这与神宗、王安石等人试图建立新的财政储备体系，以减少内藏库的支出以及储备物资以实现吞服辽、夏的战略目的殊途同归。在这种背景下，朝廷封桩钱物制度应运而生。